惠诚研究I城市更新、片区开发、EOD等项目中能否由政府直接授权政府平台公司实施？

        王 政    惠诚投融资委员会主任

2020年5月14日，中央政治局常委会，首次提出了要构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。 2020年5月23日，两会期间，习近平总书记就强调要“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。此后中央召开多次会议，明确今后要全面加强基础设施建设！全国各地的城市更新、片区开发、EOD等项目如雨后春笋般涌现。为加快基础设施建设，很多的地方政府采用直接行政授权的方式，将城市更新、片区开发、EOD等基础设施项目交由政府平台公司或实际控制的公司实施。那么，这样的方式是否可行呢？

首先，城市更新、片区开发、EOD等基础设施项目一般涉及工程建设，根据《招投标法》第三条明确规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标:（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目......，该法第四条明确规定”任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。” 故，工程项目的获得应当依据《招投标法》采用招投标方式。

其次，城市更新、片区开发、EOD等基础设施项目符合国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行签发的25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”的规定，应予适用。该办法第十五条规定“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。”故，城市更新、片区开发、EOD等基础设施项目的实施，一般应当采用招投标的方式。

再次，依据《中华人民共和国反垄断法》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，市场监管总局、国家发改委、财政部、商务部、司法部《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）的规定，地方政府在实施城市更新、片区开发、EOD等基础设施项目时，应当在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施（以下统称政策措施）时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

另外，财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复（财金函〔2021〕40号）中指出“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”所以，运用直接行政授权的ABO模式，存在地方政府隐性债务风险。为此，各地政府也有相关文件指出不得随意使用行政授权方式进行基础设施项目的建设。例如，江苏省人民政府在2021年5月出台了《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发【2021】94号），在规范地方政府行为章节明确规定“不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建”。

综上所述，地方政府在实施城市更新、片区开发、EOD等项目时，不能直接以ABO等行政决议的方式交由平台公司或当地政府直接控制的公司来实施，最合规的方式是采用招投标方式来选用合适的企业。

许多地方政府和平台公司有困惑：什么是城市更新、片区开发、EOD项目？有哪些政策？怎么做才不涉及隐债？怎样才能合规？惠诚王政律师团队将逐一为您解答，敬请期待！